從上世紀(jì)九十年代開始,，黨中央、國務(wù)院就多次要求重大決策制定需要開展社會(huì),、經(jīng)濟(jì),、環(huán)境等方面的可行性論證，特別是要防范決策風(fēng)險(xiǎn),。2019年國務(wù)院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定：“決策承辦單位根據(jù)需要對(duì)決策事項(xiàng)涉及的人財(cái)物投入,、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì),、社會(huì),、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測(cè)?！笔艑盟闹腥珪?huì)明確提出：“健全決策機(jī)制,，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證,、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,，強(qiáng)化決策執(zhí)行、評(píng)估,、監(jiān)督,。”總體來看,，經(jīng)濟(jì)影響歷來是決策制定的重點(diǎn)考慮因素,，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作近年來也已取得長(zhǎng)足發(fā)展。相比之下,，決策環(huán)境影響評(píng)估或決策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作則嚴(yán)重滯后,，亟須加快推進(jìn)。

　　環(huán)境考量納入決策的重大意義

　　具體而言,，這項(xiàng)工作的重要意義主要有以下幾個(gè)方面：

　　一是有利于從決策源頭落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求,。源頭預(yù)防是生態(tài)文明制度體系的重要環(huán)節(jié)，也是建立最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的應(yīng)有之義,。包括十九屆四中全會(huì)報(bào)告在內(nèi)的多個(gè)中央文件都明確要求重大行政決策在正式出臺(tái)前要開展社會(huì)穩(wěn)定,、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,，但決策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作一直沒有很好地開展起來。在重大行政決策中納入環(huán)境考量，可以在決策方案形成伊始就充分貫徹生態(tài)文明建設(shè)要求,，有效預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),，最大限度減少?zèng)Q策實(shí)施的資源環(huán)境代價(jià)。

　　二是有利于健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系,。作為重要的源頭預(yù)防制度,，早期介入是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵。目前我國環(huán)評(píng)制度的法定評(píng)價(jià)對(duì)象是對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目和“一地三域十專項(xiàng)”規(guī)劃,，尚未涵蓋各類政策,。重大行政決策的形成遠(yuǎn)早于建設(shè)項(xiàng)目和內(nèi)容較為具體的“一地三域十專項(xiàng)”規(guī)劃。如果能將重大行政決策納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象范圍,，我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系將涵蓋行政決策鏈條各個(gè)環(huán)節(jié),，對(duì)于推動(dòng)生態(tài)文明制度體系更加健全、環(huán)境治理體系更加完善大有裨益,。

　　三是有利于推動(dòng)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化,。加強(qiáng)信息公開，提高社會(huì)公眾和社會(huì)組織的決策參與度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,。中共中央,、國務(wù)院聯(lián)合頒布的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》也明確要求暢通參與渠道，形成全社會(huì)共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局,?；凇吨卮笮姓Q策程序暫行條例》，將環(huán)境考量正式納入決策過程,，可以將信息公開,、公眾參與和專家論證更好地結(jié)合起來，充分調(diào)動(dòng)各方面力量共同參與政府決策,，并籍此充分保障社會(huì)公眾的環(huán)境信息知情權(quán)和環(huán)保工作參與權(quán),。

　　需要明確的幾個(gè)關(guān)鍵問題

　　那么，在重大行政決策事項(xiàng)中納入環(huán)境考量需要明確哪些關(guān)鍵問題呢,？筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面：

　　一要明確重大行政決策中納入環(huán)境考量的具體形式,。對(duì)于在行政決策中納入環(huán)境考量的方式，從國外來看主要有三種,。一種是將環(huán)境影響與社會(huì),、經(jīng)濟(jì)等影響并列，作為政策評(píng)估的一個(gè)方面,。其中,，歐盟的做法最具代表性，將環(huán)境影響評(píng)估結(jié)果作為多方案比選的重要依據(jù),。另一種是開展專門的環(huán)境評(píng)估,，例如美國,、英國、荷蘭,、日本等均已將環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍擴(kuò)展到了政策層次,。第三種是同時(shí)開展上述兩類評(píng)價(jià)。例如香港政府1996年針對(duì)《香港2030規(guī)劃遠(yuǎn)景與策略》就同時(shí)開展了包括環(huán)境影響在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展評(píng)估和更加全面的戰(zhàn)略環(huán)評(píng),。對(duì)于我國而言,，由于此類工作處于起步階段，宜采取簡(jiǎn)單易行的方式,，具體可效仿歐盟的做法,，將環(huán)境影響評(píng)估作為政策評(píng)估的有機(jī)組成部分，同時(shí)評(píng)估內(nèi)容應(yīng)簡(jiǎn)單明了,。

　　二要明確納入環(huán)境考量的重大行政決策的類型,。我國的行政決策有行政法規(guī)、規(guī)章,、規(guī)劃,、規(guī)范性文件等。從國外經(jīng)驗(yàn)來看,，一般只把政府部門的決策作為評(píng)估對(duì)象,，這與我國《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定及其它文件精神基本一致。其中,，《重大行政決策程序暫行條例》對(duì)重大行政決策事項(xiàng)的范圍已經(jīng)進(jìn)行了界定,，并且指出不適用于政府立法決策。據(jù)此,，可確定我國需要開展政策環(huán)境影響評(píng)估的對(duì)象包含部門和地方政府規(guī)章,、規(guī)范性文件及未納入環(huán)評(píng)法的相關(guān)規(guī)劃，主要是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,、區(qū)域規(guī)劃等,。在類型上，應(yīng)該是涉及區(qū)域開發(fā)和建設(shè)行為的經(jīng)濟(jì)政策和技術(shù)政策,。在層級(jí)上,，應(yīng)包括國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上人民政府制定的決策。最終評(píng)估對(duì)象應(yīng)該是實(shí)施后可能對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生顯著影響的重大決策,。對(duì)于最終如何判斷某項(xiàng)決策是否需要開展環(huán)境影響評(píng)估,，需要建立規(guī)范的篩選程序。

　　三要明確重大行政決策中納入環(huán)境考量的內(nèi)容和重點(diǎn),。對(duì)于重大決策環(huán)境影響評(píng)估的內(nèi)容,，2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號(hào)）提出重點(diǎn)是社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境,、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,。2019年《重大行政決策程序暫行條例》要求對(duì)決策事項(xiàng)涉及的人財(cái)物投入,、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì),、社會(huì),、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測(cè)。其他法規(guī)和政策只是籠統(tǒng)要求重大決策制定應(yīng)該考慮環(huán)境影響或進(jìn)行環(huán)境影響論證,，對(duì)于評(píng)估內(nèi)容并未提出明確要求。參照國際經(jīng)驗(yàn),，結(jié)合相關(guān)法規(guī)要求,，基本可確定我國開展決策環(huán)境影響評(píng)估須考慮以下幾個(gè)方面：要與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響統(tǒng)籌考慮,；分析預(yù)測(cè)決策實(shí)施可能造成的資源消耗和環(huán)境影響,；分析環(huán)境效益，或者進(jìn)行成本—效益分析,；把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為重點(diǎn),；聽取社會(huì)公眾和利益相關(guān)者的意見。

　　四要明確重大行政決策中納入環(huán)境考量的組織工作,。國際上行政決策環(huán)境影響評(píng)估工作一般由決策制定部門牽頭開展,。我國推進(jìn)此類工作也宜由決策制定部門牽頭，與其他相關(guān)部門一道組成工作組共同實(shí)施,。具體工作可交由決策承辦單位,，環(huán)境管理部門應(yīng)以重要參與者的身份發(fā)揮作用。對(duì)于評(píng)估報(bào)告的質(zhì)量,，國際上一般會(huì)有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行把關(guān),，例如美國聯(lián)邦政府各部門的政策評(píng)估報(bào)告完成后需要提交信息和監(jiān)督事務(wù)辦公室審議，歐盟則有專門的監(jiān)管審查委員會(huì)進(jìn)行質(zhì)量把關(guān),。對(duì)于我國而言,，此項(xiàng)工作既可由各級(jí)環(huán)境管理部門承擔(dān)，也可由國務(wù)院和地方政府指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),。作為政策評(píng)估中的專題評(píng)估,，決策環(huán)境影響評(píng)估同樣是決策民主化的重要體現(xiàn)。因此,，各國都非常重視公眾參與,，我國也應(yīng)加大公眾參與力度，充分滿足公眾的知情權(quán)和參與權(quán),。

　　近期建議開展的幾項(xiàng)重點(diǎn)工作

　　在重大行政決策事項(xiàng)中納入環(huán)境考量,，是我國政治體制改革的重要內(nèi)容，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn),，需要明確重點(diǎn),、穩(wěn)步推進(jìn),。就短期而言，可重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作：

　　一是開展試點(diǎn)研究,。盡管我國開展包括環(huán)境影響評(píng)估在內(nèi)的政策評(píng)估已經(jīng)具有一定法規(guī)基礎(chǔ),，然而由于缺乏實(shí)施細(xì)則，決策部門短期內(nèi)自覺實(shí)施的可能性較小,。在這種情況下,，各級(jí)環(huán)境管理部門可大力推動(dòng)試點(diǎn)研究，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用,。要針對(duì)社會(huì)關(guān)注度高,、資源環(huán)境影響突出的行政決策開展環(huán)境影響評(píng)估試點(diǎn)研究。主動(dòng)對(duì)接其他重要決策部門,，主動(dòng)為其開展決策環(huán)境影響評(píng)估,。可以在環(huán)境管理部門內(nèi)部率先垂范,，針對(duì)重要的環(huán)境管理決策開展環(huán)境影響評(píng)估,。只有讓相關(guān)部門認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策環(huán)境影響評(píng)估的作用，其主動(dòng)性才會(huì)增強(qiáng),。

　　二是制定技術(shù)規(guī)范,。我國的行政決策種類繁多，內(nèi)容差異較大,，決策程序也不相同,。因此，針對(duì)不同決策應(yīng)該采取不同的環(huán)境影響評(píng)估模式,。在很多國家,，決策評(píng)估或決策環(huán)境影響評(píng)估的技術(shù)規(guī)范都是由決策部門自行制定。然而,，由于此項(xiàng)工作在我國尚處于起步階段,，當(dāng)前環(huán)境管理部門應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起評(píng)估規(guī)范的制訂工作，發(fā)揮引導(dǎo)作用,。應(yīng)研究提出決策環(huán)境影響評(píng)估對(duì)象的篩選程序或機(jī)制,，提出決策環(huán)境影響評(píng)估的總體框架、工作程序和技術(shù)路線供其他部門參考,，可以為其他部門開展工作推薦科學(xué)適用的技術(shù)方法,。

　　三是加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)。在重大行政決策制定過程中開展環(huán)境影響評(píng)估是我國推進(jìn)決策科學(xué)化的重要途徑,，而要真正納入決策程序則需要更加堅(jiān)實(shí)的法規(guī)基礎(chǔ),，特別是在操作層面需要具體的實(shí)施機(jī)制。對(duì)此，要爭(zhēng)取將政策環(huán)評(píng)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)法,。盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則,，對(duì)決策環(huán)境影響評(píng)估的主體、范圍,、標(biāo)準(zhǔn),、時(shí)限、審查等做出更加明確的規(guī)定,，同時(shí)需要說明決策環(huán)境影響評(píng)估是單獨(dú)開展還是納入政策評(píng)估一道開展,。《環(huán)境保護(hù)法》第十四條規(guī)定與《重大行政決策程序暫行條例》中的相關(guān)要求容易產(chǎn)生歧義,，對(duì)此也應(yīng)做出進(jìn)一步的法律解釋,。

　　四是加強(qiáng)宣傳推廣。盡管我國自1996年以來國務(wù)院就多次提出要對(duì)環(huán)境有重大影響的決策開展環(huán)境影響論證,，但迄今在實(shí)踐中無明顯突破，環(huán)境影響評(píng)估更沒有進(jìn)入決策程序,。究其原因,，除了決策部門缺乏實(shí)施動(dòng)力外，社會(huì)關(guān)注度不高和缺乏輿論壓力也是一個(gè)重要原因,。對(duì)此,，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳推廣。要及時(shí)曝光那些因決策失誤造成重大資源環(huán)境影響的案例,，對(duì)決策部門施加壓力,。宣傳國外的成功經(jīng)驗(yàn)和基本做法。通過研討,、培訓(xùn)等多種手段,，使學(xué)者、官員等充分認(rèn)識(shí)此項(xiàng)工作的必要性和重大意義,。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心